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在地方申報(bào)財(cái)政部第二批PPP(政府和社會(huì)資本合作)示范項(xiàng)目的評(píng)審中，最終206個(gè)PPP項(xiàng)目入選。
參與此次評(píng)審的專家、濟(jì)邦咨詢總經(jīng)理張燎告訴《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者，自己所在的交通組中，地方申報(bào)的PPP項(xiàng)目(約157個(gè))近1/3在第一階段的定性評(píng)審中出局。其間和其他組交流，包括和財(cái)政部PPP中心的人合計(jì)下來，(地方申報(bào)的所有項(xiàng)目)總體上也差不多這個(gè)淘汰比例。
經(jīng)本報(bào)記者多方了解，地方上報(bào)的PPP項(xiàng)目被歸為水務(wù)、交通、市政和社會(huì)四大類，對應(yīng)成立四個(gè)專家評(píng)審組，每組5名專家，評(píng)審時(shí)間為5天。評(píng)審分為兩關(guān)，第一關(guān)是定性評(píng)審，共三部分內(nèi)容8條細(xì)則，只要有1項(xiàng)不符合要求即遭淘汰。通過第一關(guān)定性評(píng)審后，進(jìn)入第二關(guān)定量評(píng)審，評(píng)審八大指標(biāo)總計(jì)100分，分?jǐn)?shù)高的PPP項(xiàng)目基本入選。
實(shí)施機(jī)構(gòu)主體不合規(guī)
張燎發(fā)現(xiàn)，在定性評(píng)審中“倒下”的PPP示范申報(bào)項(xiàng)目，重要原因是項(xiàng)目確定的實(shí)施機(jī)構(gòu)主體不符合規(guī)范。
張燎表示，PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)主體不合規(guī)體現(xiàn)在對兩條原則的把握上。第一，國有企業(yè)和融資平臺(tái)公司作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同是不合規(guī)范要求的；第二，未按國辦發(fā)42號(hào)文要求剝離政府性債務(wù)，并承諾不再承擔(dān)融資平臺(tái)職能的本地融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方，也不符合規(guī)范。
張燎稱，財(cái)政部113號(hào)文（PPP操作指南通知）第十條規(guī)定：“政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。”但是，相當(dāng)一部分申報(bào)項(xiàng)目，將國有平臺(tái)公司或其他國有企業(yè)，定位為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，這是完全錯(cuò)誤的一種項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。
另一位市政組項(xiàng)目的評(píng)審專家也表示，評(píng)審過程中，不少項(xiàng)目實(shí)施方案中載明由融資平臺(tái)作為政府方代表與中選社會(huì)資本簽訂PPP項(xiàng)目合同，對此，專家組一致以政府主體不合規(guī)對項(xiàng)目予以了否決。
張燎表示，實(shí)施機(jī)構(gòu)是在PPP項(xiàng)目中代表政府方的主體，是公權(quán)力的代表，應(yīng)該由具有公權(quán)力代表資格的政府機(jī)構(gòu)出任。但是，由于一些地方長期以來形成的政企不分，政府和國有企業(yè)之間的邊界模糊問題，使得大量基建項(xiàng)目的前期工作由國有企業(yè)承擔(dān)和完成。當(dāng)項(xiàng)目運(yùn)作方式轉(zhuǎn)換成PPP時(shí)，地方政府仍然習(xí)慣性認(rèn)為，下屬部門及國有企業(yè)應(yīng)按“誰家孩子誰抱”的原則，把PPP項(xiàng)目簡單視為分配任務(wù)，交由原先負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期工作的國有企業(yè)繼續(xù)負(fù)責(zé)，后者自然“被動(dòng)”成為實(shí)施機(jī)構(gòu)。
張燎告訴《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者，不合規(guī)范的國企或平臺(tái)公司作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，或作為PPP合同政府簽約方會(huì)，不利于社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。
他接著分析說，首先，不合規(guī)范的國企或融資平臺(tái)公司不是政府性部門及事業(yè)單位，國企不具備相應(yīng)法定職權(quán)，協(xié)調(diào)履行合同義務(wù)能力不足；其次，若國企和融資平臺(tái)公司成為合同簽約方，PPP合同性質(zhì)更容易看成企業(yè)之間的契約，而不是政府與企業(yè)之間的（民商事）契約，這使得政府更容易置身事外，不利于保障社會(huì)資本權(quán)益；最后，國企作為公司法下的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，可能因經(jīng)營不善、重組甚至其他改革改制，導(dǎo)致主體職能變化，履約能力下降甚至注銷。在長達(dá)幾十年的PPP合同期內(nèi)可能性不能低估，對社會(huì)資本不公不利，對合同履行穩(wěn)定性不利。
PPP項(xiàng)目合規(guī)其他“紅線”
一些融資平臺(tái)公司被選中為PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方，但沒有聲明對之前舉借的政府性債務(wù)作出妥善處置，并未公告剝離融資職能的，也遭專家組淘汰。
今年5月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》中即明確，針對地方政府融資平臺(tái)公司，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。
倒在“第一關(guān)”定性評(píng)審還有些變相融資的PPP項(xiàng)目。
張燎稱，雖然財(cái)政部57號(hào)文（財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好PPP項(xiàng)目示范工作的通知）明令禁止將變相融資包裝為PPP項(xiàng)目，還是遺憾地從第二批申報(bào)項(xiàng)目材料中發(fā)現(xiàn)多起名為PPP，實(shí)質(zhì)是固定回報(bào)、明股實(shí)債的變相融資。
不過，他發(fā)現(xiàn)地方政府變“聰明”了，即便地方想通過PPP變相融資，在實(shí)施方案等書面材料上包裝更加隱蔽，識(shí)別難度更大了。
張燎建議，單靠項(xiàng)目入選評(píng)審這一道關(guān)篩選判斷還不夠，今后應(yīng)結(jié)合建立動(dòng)態(tài)跟蹤檢查機(jī)制，對PPP全過程進(jìn)行監(jiān)管，讓“假、偽”PPP無處遁形。
另外，“第一關(guān)”定性評(píng)審還有幾條“紅線”：比如，在項(xiàng)目適用領(lǐng)域方面，不屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目被淘汰；在運(yùn)作方式方面，采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的PPP項(xiàng)目被淘汰。另外，合作期限低于10年的PPP項(xiàng)目會(huì)被拒絕。這些“紅線”也早已在財(cái)政部相應(yīng)法規(guī)中有明確規(guī)定。
