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土地確權為錢所困

眼下，全國各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營權（俗稱承包地）的確權登記頒證工作正在緊鑼密鼓地推進中。截至今年5月，全國至少有十幾個地方相繼召開農(nóng)村承包地確權工作會議，并公布確權的時間表。

“確權是土改的第一步，而土改從來都不是一個簡單的問題，它與其他經(jīng)濟問題聯(lián)系到一起，是牽一發(fā)動全身的大棋。”6月3日，長期研究土地改革的中國土地學會副理事長黃小虎接受記者采訪時坦言，現(xiàn)在的問題是土地確權的“窩工”很嚴重。

事實上，中央一號文件自2009年開始連續(xù)6年強調(diào)做好農(nóng)村承包地的確權登記頒證工作，今年的一號文件更是明確規(guī)定“2018年為確權的最后期限”，長達10年之久的土地確權工作進展緩慢。

各地確權加碼

土地確權正在加碼。

5月27日，農(nóng)業(yè)部在京舉辦了全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作培訓班。

“國土部對農(nóng)村集體土地所有權確權登記發(fā)證任務已基本完成，而承包地的確權由農(nóng)業(yè)部門負責，現(xiàn)在確權主要是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權。”6月3日，四川省社科院副院長郭曉鳴告訴記者，相對于已經(jīng)完成的土地所有權的確權，承包地的確權難度更大。

“國土部主管土地所有權，農(nóng)業(yè)部主管土地經(jīng)營權，確權也因主管部門不同而不同。”與郭曉鳴持相同觀點的黃小虎認為，業(yè)界對土地確權的概念并不清晰。

而就在今年5月，各地方政府相繼召開農(nóng)村承包地確權會議，并對外公布確權的時間表。

記者從四川省農(nóng)業(yè)廳獲悉，今年四川省全面啟動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，涉及全省183個縣（市、區(qū)）。“爭取用3年完成。”四川省農(nóng)業(yè)廳一工作人員對本報記者表示。據(jù)其介紹，近日，四川召開的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權工作會議公布的計劃是，今年底55個試點縣（市、區(qū)）全部完成確權登記，新確定的60個重點縣（市、區(qū)）將全面開始確權登記。

此外，東部的江蘇省、西部的陜西省也選擇同日公布土地確權時間表。據(jù)悉，江蘇省已于5月15日公布農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權的時間表：今年在16個縣、市、區(qū)開展試點工作，明年在全省范圍內(nèi)全面推開，至2016年完成這項工作；陜西省公布的權確時間表顯示，“今年全面啟動，明年底全部結束。”

北京市農(nóng)委副主任李海平也在5月29日對外透露，下一步將在全市范圍內(nèi)啟動承包地的確權試點。資料顯示，截至去年底北京農(nóng)村承包地的確權已完成了51.3%，超過一半。

模式之爭

“宅基地有國土部頒發(fā)的土地所有權證，承包地有農(nóng)業(yè)部頒發(fā)的土地經(jīng)營權證，林地有林業(yè)局頒發(fā)的林權證，農(nóng)房有住建部門頒布的房產(chǎn)證。在成都，一戶農(nóng)民家里至少有4個與土地相關的憑證。”郭曉鳴說。

那么，到底什么是農(nóng)村土地確權？依照法律、政策的規(guī)定，土地確權就是確定某一范圍內(nèi)的土地的所有權、使用權的隸屬關系和他項權利的內(nèi)容。說起來簡單，實際上每宗地的確權過程卻很復雜，包括土地登記申請、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊、頒發(fā)土地證書等。

不僅如此，在全國還存在多套確權的模式。

郭曉鳴對記者表示，全國實際存在多種土地承包經(jīng)營權的確權辦法。“有些地方并非去實測土地面積并確權到農(nóng)戶，而是僅僅確權到單位。”郭曉鳴說，比如農(nóng)場的土地便是確權到單位，農(nóng)戶的土地是確權到戶，但也不是絕對，如果土地權屬存在糾紛的暫時只能確權到村。

據(jù)報道，江門的土地確權以“確地為主”，基本都要“確權到戶”，此外還有一部分農(nóng)村的土地將實行“確權確股不確地”的方式。“有的土地可以確定到農(nóng)戶，有的則不可以。”江門市農(nóng)業(yè)局副局長鐘國活透露。

而江西省南昌市安義縣東陽鎮(zhèn)則采取確權確地、確權確股不確地、混合模式等三種模式。與此類似的還有江蘇省。據(jù)悉，在江蘇省確權盡可能確地、確股確權的按程序報批，同時就“確權確股不確地”進行了嘗試。對比發(fā)現(xiàn)，以“確權確股不確地”的方式推進農(nóng)地確權在西部省份較少，東部省份則要多得多。

試點模式各不相同，農(nóng)業(yè)部似乎并認同。“這項工作要嚴格按照‘確地’為主的原則開展試點，嚴格控制‘確權確股不確地’的范圍。”在5月27日的農(nóng)村土地確權登記頒證工作培訓班開班儀式上，農(nóng)業(yè)部總農(nóng)藝師孫中華強調(diào)。

不過，2014年中央一號文件對土地確權模式的明確表述是，“可以確權確地，也可以確權確股不確地。”這顯然比農(nóng)業(yè)部所說的要靈活。

陷成本之困

然而，在實際操作中，遇到的最大問題就是土地確權的成本和進度。

記者多方采訪獲悉，目前，有的地方政府擔心土地確權頒證完成后，導致政府的行政成本增加，因此對土地確權的積極性并不高。

“地方政府對確權不積極的原因就是資金問題，現(xiàn)在干部下鄉(xiāng)的補貼減少了，有些干部根本不愿意下去，你說沒錢怎么確權。”6月3日，四川宜賓市一位不愿具名的副縣長向本報記者坦言，土地確權工作需要有經(jīng)費作為保障，但像他所在的貧困少數(shù)民族地區(qū)還是“吃飯財政”，要拿錢來搞土地確權并不現(xiàn)實。

特別是在征地拆遷過程中，“在農(nóng)民沒有獲得土地證之前，地方政府的征地拆遷補償成本非常低，而一旦確權后，土地價格形成市場機制，地方政府會掏出更多的資金用于失地農(nóng)民的補償。”成都城郊接合部一位村民王女士告訴記者。因此，就四川而言，現(xiàn)在面臨的主要困難就是土地確權的成本較高。

“平均每畝承包地確權成本超過40元，一個縣總成本高達數(shù)千萬元。”據(jù)郭曉鳴測算，動輒上千萬元以上的確權經(jīng)費，這對很多“吃飯財政”的縣而言無疑是一個天文數(shù)字。

郭曉鳴表示，土地確權的成本，就承包地而言，其測量成本較低，主要成本在于權屬界定所產(chǎn)生的人工成本；而對建設用地、宅基地來說，由于其測量要求更高的精度，技術成本較高。據(jù)悉，目前四川省各級落實的確權經(jīng)費達到7.3億元。

相比四川，全國的數(shù)據(jù)無疑更大。

另據(jù)報道，有機構曾以安徽合肥郊縣某自然村的農(nóng)地確權試點，畝均成本超百元推算，全國農(nóng)地確權總成本可能超過1500億元。

“即使按照最低估算，地方政府也難以負擔。”郭曉鳴說，這也導致各地確權的進展十分緩慢。